您当前的位置: 首页 > 旅游

终结结果重于过程的法律突破之路

2019-03-09 08:09:36

终结"结果重于过程"的法律突破之路

十八届四中全会,在历史上首次将"全面推进依法治国"作为中央全会的主题,这是落实与衔接十八届三中全会提出的"推进国家治理能力现代化",也是我国迈向现代市场经济制度、重塑现代化国家能力的必经之路。依法治国的关键在两个坚持:政府依法行政,界定依法行政的政府。政府不能打着"法治"的旗号捆绑经济主体,扩大自身的行政边界,政府的所有作为都应在合法边界之内,由此构建现代国家治理体系的长效机制。

依法治国,意味着在这些年来的改革中,为追求效益速度,不走程序、不问过程,只看结果的"特事特办"之路走到尽头了。

近期,在参加某个城市更新项目规划时,政府负责人向笔者坦言其压力很大,因为主管市领导告诉他,若不能在限定时间内完成项目拆迁,他就会被新的负责人替换掉,因为市领导要的是结果,而不管拆迁会遇到多大困难,这是"结果重于过程"的典型例子。按理,只要过程存在难度或不确定性时,结果就是无法确定的。假如要以一个明确的结果来倒排过程,除非"特事特办",而这事实上是在突破法律的限制。

"结果重于过程"偏向的盛行,有其特殊的历史背景。

改革开放前,由于计划经济对于微观主体主观能动性的捆绑,再加上长期囿于意识形态领域的斗争,国民经济处于崩溃边缘。为了打破僵化的思维教条,小平同志提出的"白猫黑猫,能抓耗子就是好猫",成了解放思想的强大动力。这才有了小岗村18个村民冒着承担刑责的危险也要承包集体土地,才有了"傻子瓜子"冒着被严惩的风险敢于雇工。从今天回望过去,这些"自下而上"的改革具有载入史册的历史意义。但从另一方面看,这些举措在当时突破了法律的限制,也就是说是"不合法的"。

之所以"不合法"的事在当时能得到上下各界的认可,是因为这些改革措施基本上是以经济效益化为导向,符合当时经济和民生的诉求。事实上,过去30多年,我国经济领域的各项改革措施,基本是以经济效益化为导向的,突破中央计划管制,逐步释放地方自主改革的权利,尊重地方的首创和探索精神是基本脉络。

尽管市场化改革进程充满了"不合法"和法律空白之外的冒险,但由于其释放出的边际市场活力是如此之大、百姓生活改善是如此之明显,再加上市场经济的法律基础也需在"自下而上"的探索归一中形成,因而在那段特殊历史条件下的"违法"行为也具有一定的必然性和合理性。特别是,改革开放主导权转移到地方政府手中时,无论是地方政府自主"招商引资"中的种种问题,还是依赖"土地财政"阶段房地产和政府工程中的种种问题,尽管颇受争议,但在当时历史条件下,要想充分利用全球市场化红利、发挥比较优势、构建满足国内外市场需求的基础设施等等,"突破法律"也是不得已而为之的选择。

由于长期形成的"命令-服从"式的管理模式,以及计划经济时期对于微观能动力的扼杀,一方面市场经济的法制体系没有形成,另一方面市场主体和民众行为遵循法制的意识环境没有形成。因此,在市场化改革开启后较长的时间范围内,改革开放的主导权必然选择政府,需要政府来保障合同公正实施、保障竞争秩序。但具有强大力量、垄断特性和缺乏监管的政府或部门,往往无法置自身利益之外而仅局限于"守夜人"角色。

过去,我们一直认为,市场化改革中出现政府失灵是市场化改革推进不彻底的结果。但是,当我们顺势推进如集体土地市场化、利率市场化、国有企业私有化等"深水区"的改革时,那些随之而来的侵占民众利益、道德风险、国有资产流失等腐败问题又促使我们深思,如何约束政府的权力,将政府行政的依据置于"法律的笼子里"是比推进市场改革更重要的一面。

在市场化改革边际活力较强、人口红利空间较大,资源环境还允许的情况下,以"特事特办"或"走绿色通道"形式出现的政府突破法律约束的各种行为,在"结果重于过程"这一旗号下,由于其具有速度效应、做大蛋糕的效应、红利共享的多赢效应,掩盖了地方政府"法律外"行走的负面问题。但是,近年来,在市场化改革边际活力式微、人口红利渐渐消失、资源环境难以为继的情况下,"结果重于过程"的高效率尽管将中国经济规模送上了世界第二把交椅的位置上,但其"短快"后的"长痛"让我们无法兴奋起来。

比如,我国的市场经济应尽力避免拉美式、印度式"坏的市场经济"的危险,可政府或部门打着完善市场经济法律的旗号,以各种规章制度、行政审批约束市场主体的活动范围,变相扩大了自身的利益范围;又比如,处于"深水区"的土地、房产、货币、劳动力和资本等要素市场化改革关涉政府和部门利益,由于政府和相关部门权力得不到有效约束,改革或推不下去或走歪,致使要素市场调控失效因;再如,"合法外"行为普遍和能量巨大,无形中形成了"法外世界太精彩"的社会怪状,冲击着市场经济要求的法律信仰环境;还有,没有了对政府长官或部门的"他律",也就没有市场主体的"自律","法礼合治、德主刑辅"治国模式始终难以形成。

所以,在新的历史条件下,十八届三中全会《决定》首次提出了"两个坚持",即"必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进";"坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。"前一个坚持是老话题,即政府要依法行政。但政府颁布太多的法律,却很可能是打着"法治"的旗号捆绑经济主体,扩大自身的行政边界,如多如牛毛的行政审批、缺乏法律依据的"打黑"和"劳教"等;因此还需要有后一个坚持:界定依法行政的政府,其合法边界在"法律授权之内"。

十八届四中全会,在历史上首次将"全面推进依法治国"作为中央全会的主题,这是落实与衔接十八届三中全会提出的"推进国家治理能力现代化"。历史必将证明,这是我国迈向现代市场经济制度、重塑现代化国家能力的必经之路。在这之前,下放行政审批改革势如破竹,政府权责正面清单和市场主体准入负面清单改革已经破冰,混合所有制改革已在同步推进。全面推进依法治国,将构建现代国家治理体系的长效机制,促进健康市场经济稳健前行。

东莞货运公司
网络娃娃机
手机捕鱼
推荐阅读
图文聚焦